Métropole de Lyon : ce qu’il faut savoir sur les élections de 2020

En 2020, les habitant-e-s de la Métropole de Lyon vont voter deux fois. Pour leurs maires mais aussi, et c’est une première, pour le président de la Métropole. Comment ces nouvelles élections métropolitaines au suffrage universel direct vont-elles se dérouler ? Quelles questions soulèvent-elles encore et quelles sont les conséquences que l’on peut déjà constater ?

1. Pourquoi le mode de scrutin pour la Métropole de Lyon change en 2020?
2. Comment seront élus les conseillers métropolitains ?
3. Comment est organisé le territoire pour le scrutin ?
4. Quelle logique a guidé ce découpage territorial ?
5. Ces nouvelles règles favorisent-elles des territoires au détriment d’autres ?
6. Il n’y aura plus au moins un élu par commune
7. Aura-t-on droit à une vraie campagne métropolitaine ?
8. Moins de pouvoir encore pour les maires ?
9. Que proposent les opposants à ce mode de scrutin ?

1) Pourquoi le mode de scrutin change-t-il en 2020 ?

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La Métropole de Lyon existe officiellement depuis le 1er janvier 2015. Auparavant, il s’agissait d’une communauté d’agglomération puis d’une communauté urbaine. Elle était donc, administrativement, un EPCI (pour établissement public de coopération intercommunale).

Depuis janvier 2015, le Grand Lyon a absorbé, sur son territoire, les compétences du département. Un changement de nom mais aussi, plus important, un changement de statut administratif : la Métropole de Lyon n’est plus un EPCI mais une collectivité territoriale, à l’image du conseil départemental ou régional.

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, de janvier 2014 a modifié l’élection des conseillers métropolitains. À l’article 54, elle indique qu’à partir de 2020 ils seront élus au suffrage universel direct.

Pour le mandat 2014-2020, les conseillers métropolitains étaient « fléchés ». Les candidats amenés à aller siéger à la Métropole étaient directement indiqués sur les listes aux élections municipales dans leurs communes. Ils étaient donc élus de façon indirecte via les élections municipales. Il s’agit donc nécessairement de maires et conseillers municipaux.

2) Comment seront élus les conseillers métropolitains ?

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C’est une ordonnance de 2014, postérieure à l’adoption de la loi MAPTAM, qui est venue préciser les règles du nouveau scrutin. Elle a été définitivement validée par le Parlement en 2015.

Le modèle choisi est celui du scrutin de listes paritaires à deux tours majoritaire avec une dose de proportionnelle. Il s’agit en réalité du modèle qui s’applique aux élections municipales pour les communes de plus de 1000 habitants.

Comment cela se traduit-il dans la pratique ? Si une liste obtient la majorité absolue des suffrages exprimés lors du premier tour, elle remporte l’élection. En cas de deuxième tour, les listes ayant obtenu au moins 10 % de suffrages sont autorisées à se maintenir. Si une seule ou aucune des listes n’atteint ce seuil, les deux listes ayant recueilli le plus de voix se maintiennent au second tour. Les listes ayant obtenu au moins 5 % des voix au premier tour peuvent fusionner.

Comment sont répartis les sièges ? À l’issue du second tour (ou du premier si une liste a obtenu la majorité absolue), la liste arrivée en tête obtient automatiquement la moitié des sièges. L’autre moitié des sièges est répartie de façon proportionnelle entre toutes les listes présentes au second tour, y compris la liste gagnante, ayant obtenu plus de 5 % des voix.

Les conseillers métropolitains sont actuellement 166. Leur nombre était inchangé dans l’ordonnance de 2014. Après le passage par le Parlement, leur nombre a été abaissé à 150 suite à une proposition du Sénat.

3) Comment le territoire est-il organisé pour le scrutin ?

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La Métropole de Lyon a été découpée en 14 circonscriptions. Chacune de ces circonscriptions s’est vue attribuer un nombre de sièges.

Elles regroupent des communes ou des arrondissements de Lyon. Elles ne recoupent pas les circonscriptions législatives mais plutôt le découpage de la conférence des maires (à l’exception de la commune de Sainte-Foy-lès-Lyon pour une question de répartition démographique). Lyon a été divisée en six circonscriptions et les deux secteurs du Val-de-Saône de la conférence des maires ont été regroupés.

Le découpage des circonscriptions suit une logique territoriale mais aussi démographique. Les circonscriptions, pour la plupart, sont composées d’un ensemble de communes regroupées selon un critère géographique. Mais la dimension démographique a été prise en compte pour déterminer le nombre de sièges de chacune.

Ainsi, Lyon se retrouve découpée en 6 circonscriptions. Certaines sont constituées d’un seul arrondissement de la ville : Lyon 7e (circonscription Lyon-Sud), Lyon 8e (circonscription Lyon Sud-Est). Villeurbanne, avec 145 000 habitants, constitue à elle seule également une circonscription.

4) Quelle logique a guidé ce découpage territorial ?

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Elle tente de concilier unité territoriale et poids démographique.

Le découpage opéré en 2014 fait apparaître une population médiane de 95 145 habitants par circonscription. Les écarts sont parfois importants. L’écart maximal est même élevé entre la circonscription la moins peuplée, Lyon-Est (l’est du 3e arrondissement) et ses 61 900 habitants, et la plus peuplée, Villeurbanne (145 000 habitants).

Pour le Conseil Constitutionnel, cet écart démographique n’est pas nécessairement problématique. Il faut davantage prendre en compte un autre critère : les écarts de représentativité. En clair, regarder combien d’habitants représente en moyenne un conseiller métropolitain et mesurer les écarts entre circonscriptions. Selon le découpage choisi, en 2020 un conseiller métropolitain représentera en moyenne 8730 habitants. L’écart par rapport à ce ratio ne doit pas excéder 20%, positivement ou négativement.

Selon ce critère, la circonscription la « mieux » représentée est celle du Val-de-Saône avec un conseiller métropolitain pour 7400 habitants. Soit 15 % en-deçà de la moyenne. La moins favorablement représentée est celle du Plateau Nord-Caluire (Caluire, Rillieux, Sathonay) avec un conseiller métropolitain pour 9400 habitants. Soit 8 % environ au-dessus de la moyenne métropolitaine. La règle du conseil constitutionnel est donc respectée.

5) Ces nouvelles règles favorisent-elles des territoires au détriment d’autres ?

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Ce nouveau mode de scrutin fait à l’évidence un grand perdant : la circonscription Val-de-Saône. Ce secteur regroupe les communes, souvent petites, de l’Ouest Lyonnais, des Mont-d’Or et du Val-de-Saône.

Actuellement, elles sont au nombre de 25 et sont représentées par 26 élus à la Métropole de Lyon. À partir de 2020, ils ne seront plus que 14.

Avec un représentant par commune (sauf Écully qui en compte deux), les élus siégeant à la Métropole sont donc bien souvent les maires. Ils sont regroupés au sein du groupe de centre-droit Synergie-Avenirs. Ils sont depuis le départ farouchement opposés à ce nouveau mode d’élection et de représentation. Ils comptaient ainsi sur Gérard Collomb, devenu ministre de l’intérieur, pour modifier la loi Maptam en leur faveur. Peine perdue, Gérard Collomb n’aura pas pu les satisfaire.

Ce groupe possède une importance inversement proportionnelle à la taille des communes dont sont issus ses élus. C’est lui qui assure à Gérard Collomb une majorité pour diriger la métropole depuis 2008. Ils sont quatre parmi les actuels vice-présidents. Leur chef de file, Marc Grivel, maire de Saint-Cyr-au-Mont-d’Or, est même devenu premier vice-président en charge de l’économie au départ de Gérard Collomb l’an dernier. Ils représentent également le tiers des membres de la commission permanente.

S’ils craignent une évidente perte d’influence, les nouvelles règles peuvent être vues comme un rééquilibrage. Actuellement, avec 30 élus représentant environ 135 000 habitants, les conseillers métropolitains du groupe Synergies-Avenir représentent en moyenne 4500 habitants. Quand leurs collègues de Lyon représentent environ 8600 habitants ou 9400 habitants pour ceux du secteur de Caluire / Rillieux-la-Pape.

Passer de 26 à 14 élus reste une perte mathématique. Mais quand on calcule ces mêmes ratios à l’horizon de 2020, leur représentativité restera encore très avantageuse par rapport au reste de la Métropole. La future circonscription Val-de-Saône comptera 1 conseiller pour 7400 habitants. Bien en-deçà de la moyenne métropolitaine de 1 conseiller pour 8700 habitants. La première mouture de l’ordonnance de 2014 prévoyait même un nombre de 13 représentants pour le Val-de-Saône. Le secteur a donc gagné un élu supplémentaire après le passage par le Parlement.

Dans le même temps, Lyon devait originellement compter 62 élus (contre 57 aujourd’hui) mais n’en comptera finalement plus que 55 en 2020.

6) Il n’y aura plus au moins un élu par commune

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Actuellement, le conseil métropolitain compte au moins un représentant par commune. À partir de 2020, cela ne sera donc plus le cas. Pour deux raisons notamment :

• Un nombre de sièges parfois inférieur au nombre de communes. Une circonscription, celle du Val-de-Saône, est composée de 25 communes pour seulement 14 sièges dans le futur conseil métropolitain. C’est donc mathématique.
• Le suffrage universel direct. Avec la fin du fléchage, il faudra constituer des listes distinctes pour les élections métropolitaines. La composition des listes sera certainement réalisée de manière à essayer de représenter au mieux les communes de la circonscription. Mais rien n’est assuré. En fonction du résultat, rien n’assure les listes d’obtenir assez d’élus permettant de représenter toutes les communes de la circonscription. Notamment pour celles qui en comptent le plus.

Par ailleurs, la création de listes métropolitaines entraîne un nouveau cas de figure : il sera possible d’être conseiller métropolitain sans être conseiller municipal. Et donc sans être directement rattaché à une commune.

7) Aura-t-on droit à une vraie campagne métropolitaine ?

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Avant les élections municipales de 2014, les conseillers communautaires du Grand Lyon (ancêtre de la Métropole de Lyon) étaient élus par les conseils municipaux. En 2014, c’est un système de fléchage qui avait été mis en place. Deux listes de candidats étaient présentes sur le même bulletin de vote : l’une sur la partie gauche pour l’élection des conseillers municipaux, l’autre sur la partie droite pour l’élection des conseillers communautaires (ces derniers devant obligatoirement être des conseillers municipaux). Ces deux listes étaient indissociables.

En 2020, même si le vote aura lieu le même jour, les listes seront distinctes. Cela implique donc la constitution de listes métropolitaines dans chaque circonscription. Pour ses partisans, ce mode de scrutin est donc plus démocratique. Les citoyen-ne-s pourront élire directement leurs représentants dans la collectivité qui gère un budget de près de 4 milliards d’euros et pas mal de questions du quotidien (collège, voirie, dépendance, minima sociaux…). Ce mode de scrutin pourrait donc contribuer à faire émerger des enjeux distincts de ceux des communes.

En 2014, lors des précédentes élections municipales, la Métropole de Lyon qui allait pourtant entrer en vigueur l’année suivante, n’avait pas vraiment été un sujet majeur de campagne. Du moins à Lyon. Les états-majors mettaient en avant la difficulté d’intéresser les électeurs sur un sujet complexe et pas vraiment sexy. Difficile aussi de faire campagne dans sa commune sur des thèmes dont la compétences vous échappe et relève d’une instance supérieure. Plongeant alors la Métropole dans une sorte de paradoxe démocratique: mise sous le tapis alors qu’elle devient de plus en plus présente dans le quotidien.

La constitution de listes distinctes ne règlera pas totalement la question pour autant. Il sera possible d’être candidat aux deux élections, municipales et métropolitaine. On pourra toujours voir un Gérard Collomb, au hasard, mettre en avant des projets à Lyon avec la casquette de candidat aux municipales alors qu’ils sont du ressort de la Métropole.

Mais la campagne métropolitaine obligera peut-être davantage les équipes à mettre en avant des enjeux à l’échelle des circonscriptions électorales et plus seulement des communes.

8) Moins de pouvoir encore pour les maires ?

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Depuis les premiers actes de naissance de la Métropole de Lyon, la question tiraille. À quoi vont bien servir les maires maintenant que la Métropole de Lyon a récupéré les compétences du département du Rhône ? Dotée d’un mode de scrutin et d’élections propres, l’année 2020 constituera-t-elle pour la Métropole de Lyon une nouvelle étape du lent engloutissement des communes ?

C’est ce que certains craignent. Notamment les petits maires qui seront moins visibles au sein de la future collectivité territoriale. Ils redoutent aussi une situation : se retrouver avec un membre de leur opposition élu à la Métropole de Lyon contrairement à eux.

Avec la distinction des élections, c’est en théorie tout à fait possible. Ils n’ont donc pas envie de compter dans leurs conseils municipaux des élus qui pourront potentiellement gérer des dossiers stratégiques pour leurs communes. Et avoir d’une certaine manière davantage de pouvoir qu’eux.

Les élus du groupe Synergies-Avenir, qui regroupe en grande partie les maires de l’Ouest Lyonnais et des Monts-d’Or, souhaite ainsi que le fléchage reste en place.

9) Que proposent les opposants à ce mode de scrutin ?

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Le passage au scrutin universel direct, davantage respectueux de l’égalité des citoyens devant le suffrage, ne fait pas que des heureux. Pour ses opposants, la représentation selon le poids démographique ne doit pas se faire au détriment de celle des territoires. Il faut donc représenter les citoyens mais aussi les collectivités.

Ils avancent alors plusieurs pistes. Notamment celle qui consiste à prendre exemple sur le Sénat, la chambre représentative des territoires du Parlement. Pour Max Vincent, maire de Limonest et membre de Synergie, il est possible d’envisager que des conseillers métropolitains soient élus au scrutin proportionnel de listes et d’autres élus au scrutin uninominal, comme au Sénat.

Autre idée avancée : renforcer la place des communes à travers les autres instances de la Métropole de Lyon. Le conseil de la Métropole n’est pas la seule assemblée. Dans son organisation la Métropole de Lyon compte notamment la conférence métropolitaine. C’est l’assemblée des maires des 59 communes qui la constituent. Cette instance vote notamment le pacte de cohérence métropolitain au début de chaque mandat. Il fixe le cadre de la politique de la Métropole pour faciliter la coordination avec les communes.

Mais cette conférence des maires n’a qu’un pouvoir consultatif. C’est pourquoi le groupe Synergies-Avenir propose de la doter d’un vrai pouvoir délibératif. L’occasion de redonner du pouvoir aux communes dont les maires ne ferait partie du conseil de métropole.