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À Lyon, les conseils de quartier ou « la démocratie domestiquée »
Société 

À Lyon, les conseils de quartier ou « la démocratie domestiquée »

actualisé le 22/01/2018 à 22h03

Mis en place en 2002 par l’ancien maire Gérard Collomb, les conseils de quartier sont présentés comme le pivot de la démocratie participative à la lyonnaise. Une ambition réaffirmée en 2014 avec un « Acte 2 des conseils de quartier » censé en faire des lieux de participation « mieux associés » à la vie de la cité. Pourtant, ces instances donnent aujourd’hui l’impression de ne revitaliser qu’à moitié la participation citoyenne et la démocratie locale lyonnaise.

Au début de l’automne 2017, vous n’y avez sûrement pas échappé. Que ce soit sur les panneaux d’affichage, dans les colonnes du magazine municipal « Lyon Citoyen » ou sur internet, la campagne d’adhésion pour attirer de nouveaux lyonnais dans les conseils de quartier a battu son plein.

Avec un succès non négligeable semble-t-il. Le maire de Lyon Georges Képénékian annonçait ainsi avec plaisir, lors de la Rencontre annuelle des conseils de quartier le 13 novembre dernier, que 517 nouveaux membres avaient rejoint les conseils de quartier à cette rentrée.

Ce qui porte à « près de 4000 » le nombre d’habitants investis de près ou de loin dans ces instances, selon Jérôme Maleski, nouvel adjoint au maire en charge de la démocratie locale et de la participation citoyenne.

Suite à l’élection du nouveau maire de Lyon en juillet dernier, c’est lui qui a repris le flambeau participatif des mains de Loïc Graber, ce dernier prenant le poste d’adjoint à la Culture.

Avec une petite flamme qu’il entend bien entretenir et amplifier, notamment en en faisant « des lieux de vie ». Est-ce que pour autant les conseils de quartier revitalisent la démocratie locale lyonnaise en profondeur ?

Campagne d’adhésion aux conseils de quartier. © Ville de Lyon

À Lyon, 36 conseils de quartier

Défini une première fois lors du conseil municipal du 27 mai 2002, le périmètre des conseils de quartier lyonnais a évolué en 2014, pour atteindre aujourd’hui le nombre de 36 conseils de quartier répartis sur l’ensemble de la ville.

Les conseils de quartier, une obligation légale

C’est la loi relative à la « démocratie de proximité » promulguée en 2002 qui consacre réellement les conseils de quartier. Elle les rend obligatoire dans les villes de plus de 80 000 habitants (et facultatif dans les autres). Les municipalités gardent la main sur le fonctionnement concret de ces nouvelles instances :

« le conseil municipal fixe le périmètre de chacun des quartiers constituant la commune. Chacun d’eux est doté d’un conseil de quartier dont le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement ».

La loi précise leur rôle, mais d’une manière très large et non impérative :

« Les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville ».

Ainsi, chaque commune façonne ses conseils de quartier comme elle l’entend et s’en sert, selon ses velléités, avec plus ou moins de volontarisme.

Comme Lyon est une ville à arrondissements, c’est à eux que la loi a donné la compétence de mise en place des conseils de quartier. Ce sont donc les maires d’arrondissement qui en sont pleinement responsables.

En 2008 cependant, la ville de Lyon a créé pour la première fois un poste d’adjoint à la Démocratie participative, qu’occupa jusqu’en 2014 Gérard Claisse. En 2009, c’est une Direction démocratie participative qui est sortie des cartons et rattachée aux mairies d’arrondissement.

Comme elle l’indique dans son Guide des conseils de quartier, la ville a ainsi voulu montrer sa volonté de « franchir une nouvelle étape dans la construction d’une démocratie plus participative ».

Et l’adjoint au maire de Lyon en charge de cette délégation a désormais pour rôle « d’impulser et de coordonner la dynamique de participation à l’échelle de la ville ».

Dans cette organisation à étages, chaque arrondissement dispose de sa propre charte de fonctionnement des conseils de quartier.

S’il peut y avoir de légères différences de fonctionnement entre chaque arrondissement, la composition (ouverts à tous les plus de 16 ans qui résident, travaillent ou ont une activité associative sur le quartier) et les rôles attribués aux conseils de quartier sont les mêmes sur l’ensemble de la ville.

Le découpage des 36 conseils de quartier. © Ville de Lyon

Les conseillers de quartier, auxiliaires de terrain des élus

Le premier rôle confié aux conseils de quartier lyonnais est d’être « une interface entre les élus et les habitants », pour reprendre l’expression de Jérôme Maleski.

Ce positionnement intermédiaire est particulièrement mis en avant par la municipalité. Il rejoint l’idée d’insuffler un peu de proximité dans cette démocratie où, notamment dans les grandes villes, élus et habitants seraient trop éloignés pour que les informations circulent correctement entre eux.

Ce que nous confirme Christophe Chabrot, maitre de conférences en droit public à l’université Lyon 2 et ancien animateur d’un conseil de quartier du 6ème arrondissement :

« L’idée, c’est que le conseil de quartier soit un relais vertical qui fasse descendre les informations de la municipalité vers les habitants. Mais c’est aussi un lieu où les habitants font remonter à l’instance municipale d’arrondissement des questionnements, des idées, des signalements, etc. ».

Un échange d’informations qui se réalise notamment grâce à la présence dans chaque conseil de quartier d’un élu d’arrondissement. Cet élu informe le conseil de quartier des projets en cours sur le quartier et fait remonter les informations ou les doléances au maire ou maires adjoints d’arrondissement.

Une position dans laquelle se reconnaissent les membres de conseil de quartier que nous avons rencontré. Par exemple Jean-Michel Langanay, retraité de l’éducation nationale et président du conseil de quartier Villette – Paul Bert dans le 3ème arrondissement :

« Oui, c’est un peu notre rôle, y compris au niveau institutionnel, de faire l’intermédiaire entre les gens et les élus. Ça, on y joue quand même régulièrement ».

Lui aussi estime « qu’il y a une taille urbaine au-delà de laquelle les élus ne suffisent plus à assurer un lien de proximité avec les habitants ».

Communiquer sans en avoir les moyens ?

Placés dans cette situation, les conseils de quartier risquent cependant de servir de caution de communication aux instances municipales. Christophe Chabrot, qui n’est plus membre de son conseil de quartier et qui n’a par conséquent plus accès à cette source d’information, a un exemple révélateur à ce sujet :

« Il y a une étude sur ma rue pour voir si elle va être classée ″Zone presto″ [c’est-à-dire stationnement payant de courte durée, ndlr]. Je l’ai découvert par hasard et lorsque je m’en suis ému auprès de l’adjoint, il m’a dit qu’il en avait parlé au conseil de quartier. Sauf qu’il n’y a eu aucun relais ensuite vers les habitants ».

Il se questionne sur cette « marche intermédiaire » créée par la municipalité :

« Est-ce que cette marche permet de descendre les informations ou les prises de décisions encore plus bas, c’est-à-dire vers le reste des habitants ? Ou est-ce qu’elle va permettre aux élus d’arrêter l’information ou la décision en disant ″c’est bon, on a consulté les habitants parce qu’on a consulté le conseil de quartier″ ? ».

Le maire Georges Képénékian (au pupitre) et son adjoint Jérôme Maleski, lors de la Rencontre annuelle des conseils de quartier. © TS/Rue89Lyon

Un questionnement d’autant plus réel que les moyens de communication dont dispose un conseil de quartier ne sont pas nombreux.

Ainsi, la publication des comptes-rendus de réunion est aléatoire d’un conseil à l’autre. Et si désormais la majorité des conseils de quartier ont une page Facebook ou un site internet dédiés, ils sont encore prêt de la moitié à n’avoir ni l’un ni l’autre.

De même, il a fallu à certains présidents batailler pour avoir accès à la liste des emails des membres du conseil de quartier.

Derrière le soin sincère des mairies d’arrondissement de respecter les règles de confidentialité de la CNIL, cela amène à s’interroger : comment un conseil de quartier peut-il remplir son rôle de courroie de transmission des informations sans pouvoir communiquer ne serait-ce qu’avec ses membres ?

Des « vigies » dans les quartier

Autre rôle des conseillers de quartier lyonnais : se servir des expériences d’habitants pour scruter le territoire. Une tâche qui viendrait en soutien du travail des élus et des services selon Jérôme Maleski :

« Il ne faut pas se leurrer : en tant qu’élu, on ne passe pas tous les jours à sillonner l’arrondissement. S’il y a un dysfonctionnement quelque part on n’en est pas forcément informé […]. Avec les conseillers de quartier, on est régulièrement alerté sur des problèmes où ils nous disent ″regardez, ceci ne marche pas″ ».

Il poursuit :

« Les conseils de quartier, ce sont des vigies dans les quartiers ».

En tant qu’intermédiaire entre les élus et les habitants, ce rôle conduit néanmoins les conseils de quartier à effectuer un filtre dans les signalements qu’ils peuvent recevoir des habitants.

Ce dont convient Jean-Yves Langanay. À propos des questions de propreté, il raconte que :

« c’est un sujet sur lequel il y a une sensibilité particulière. On prend en charge certaines remontées d’informations, y compris le cas échéant en jouant un rôle de filtre, pour tempérer ».

Des consultations très ponctuelles

Les conseils de quartier peuvent aussi se saisir eux-mêmes d’un sujet. Ils ont la possibilité de réfléchir en leur sein sur la propreté du quartier, l’aménagement urbain, la mise en valeur du patrimoine, la création d’évènements festifs, etc. Pour ensuite faire éventuellement remonter des idées ou propositions.

Et dans le cadre d’un appel à projet APICQ (voir encadré) ils peuvent proposer des actions qui seront retenues ou non par un jury composé d’élus.

Les APICQ

À Lyon, la mairie met aussi l’accent sur la vocation des conseils de quartier à redynamiser la vie des quartiers. C’est pour cela qu’ils sont incités à développer des projets d’animation autour du cadre de vie, du lien social, de la valorisation du patrimoine ou de l’éducation à la citoyenneté.

Dans le cadre d’un APICQ (Appel à Projet en faveur des Initiatives des Conseils de Quartier) les projets sont sélectionnés par un jury composé d’élus et peuvent être soutenus jusqu’à 5000€ maximum.

En 2016, un dialogue autour de l’art urbain (Lyon 1), une boite à lire place Guichard (Lyon 3), un festival du court-métrage (Lyon 4) ou un rallye pédestre (Lyon 5) avaient par exemple été financés dans ce cadre. Pour Jérôme Maleski, « ce sont des projets à la dimension des conseils de quartier […]. Ce n’est pas petit, c’est important, mais à l’échelle du quartier ».

Néanmoins, l’autre grand rôle affiché des conseillers de quartier est d’apporter leur point de vue d’habitant sur les aménagements urbains décidés par les mairies.

Pour Jérôme Maleski, demander l’avis des habitants sur des projets de ce type relève du bon sens :

« Jusque dans les années 1980-90, les élus étaient considérés comme les ″sachants″ […]. Maintenant, on se rend compte qu’il est nécessaire, impérieux et fondamental, de demander l’avis de ceux qui ont les usages de la ville. Ils ont cette expertise d’usage de leur quartier ».

Cette évolution est pour lui acquise : « on ne reviendra pas en arrière ».

Pour Anthony Bleton-Martin, entrepreneur de 49 ans et président du conseil de quartier Mutualité-Préfecture-Moncey, les habitants peuvent en effet « apporter une nouvelle vision des choses, des idées qui n’avaient pas été pensées par les pouvoirs publics ».

Un exemple régulièrement mis en avant par Jérôme Maleski est celui du projet d’aménagement de la promenade Moncey, dans le 3ème arrondissement.

Consultés sur le sujet, son conseil de quartier et d’autres structures locales comme le conseil citoyen Moncey se sont élevés contre une partie de ce projet. Et ont été entendus par la mairie d’arrondissement.

Anthony Bleton-Martin, président du conseil de quartier Mutualité-Préfecture-Moncey. © TS/Rue89Lyon

Anthony Bleton-Martin salue cette décision :

« un point soi-disant indiscutable a finalement pu être modifié. Il y a eu beaucoup d’écoute des habitants sur ce coup-là. On dit souvent que les élus n’écoutent pas les avis des habitants, là ils ont démontré le contraire ».

Les limites de la consultation à la lyonnaise


Un débat : « Projets urbains : de la concertation à la co-construction »
Ce jeudi 18 janvier 2018, la démocratie participative sera en débat autour du thème « Projets urbains : de la concertation à la co-construction ». Un thème abordé à partir de plusieurs expériences : le Parc Blandan, la Place Mazagran et la promenade Moncey. Organisé par le collectif « Agir café », ce débat aura lieu en deux temps au Centre social Bonnefoi de 14h à 16h30 et à la mairie du 3e arrondissement, de 17h à 19h30. En présence de représentants de collectifs et conseils citoyens et de quartier, d’élus (dont Jérôme Maleski, adjoint à la Démocratie participative de la Ville de Lyon), de Loïc Blondiaux, chercheur, et d’Anne-Marie Comparini, présidente du Conseil de développement de la Métropole. Inscription par mail : agircafelyon@gmail.com

Mais cet exemple montre en lui-même le défaut de la consultation à la lyonnaise : elle intervient une fois que les grandes lignes d’un projet sont définies. On peut ainsi estimer que si les habitants avaient été concertés plus en amont, le projet de la promenade Moncey aurait d’emblée intégré leur vision des choses.

Pourtant, pour Jérôme Maleski, il n’y a pas lieu de modifier la manière de faire.

« Sur des sujets comme ça, je ne crois pas à la page blanche. On ne peut pas faire un brainstorming géant. On fait donc une proposition liminaire, en fonction des budgets, de ce qu’on souhaite pour la ville, et on dit ″voilà ce qu’on vous propose″ ».

Il semble aussi qu’il y ait certains sujets sur lesquels le pouvoir de la consultation soit très restreint. Par exemple sur le projet d’aménagement de la Part-Dieu. L’élu estime que sur ce projet :

« il est clair par exemple que si le conseil de quartier Voltaire Part-Dieu ne souhaite pas que l’aménagement de la gare de la Part-Dieu voit le jour, je ne pense pas que la décision sera prise en son sein. Ce sont des décisions qui dépassent le rôle des conseils de quartier ».

Lors d’une soirée-débat, un membre de ce conseil de quartier indiquait d’ailleurs avoir produit un rapport d’une dizaine de pages avec des remarques sur le projet, « mais on ne sait pas ce qu’il est devenu, on a pas eu de retour des décideurs ».

Pour ceux qui pointent du doigt le manque d’influence des conseils de quartier sur ces sujets, Jérôme Maleski rappelle :

« il faut que les conseils de quartier aient conscience de leur finitude. La première légitimité, ce sont les élus qui l’ont ».

Éviter les sujets polémiques ?

Au-delà de ces consultations sur des projets ponctuels, certains déplorent que les sujets de fond, ceux qui touchent par exemple à la planification et à l’évolution des villes, ne soient pas plus abordés au sein des conseils de quartier.

Ahmed Cherifi, 56 ans et président du conseil de quartier Haut et cœur des Pentes dans le 1er arrondissement, reconnait bien volontiers que les conseils de quartier sont consultés sur les projets d’aménagement à l’échelle du quartier.

Mais il estime aussi qu’ « il faudrait que les sujets essentiels soient abordés dans les conseils de quartier ».

Il repense à la fermeture en 2016 des bains douches de la Croix-Rousse, dont la décision avait été prise par le maire de Lyon sans consultation :

« Notre conseil de quartier avait fait un courrier au maire pour dire qu’on était contre cette fermeture, mais c’est tout ce qu’on a pu faire ».

Un autre sujet essentiel est pour lui la pression immobilière qui transforme petit à petit le visage de son quartier. Ou le nouveau Plan Local d’Urbanisme et de l’Habitat (PLU-H), dont le projet vient d’être arrêté par la Métropole et pour lequel il considère que la voix des habitants du quartier n’a pas été assez entendue.

Son conseil de quartier a d’ailleurs mis en place une commission « Fabrique de la ville », pour informer les habitants sur ce projet de PLU-H et recueillir leurs sentiments sur l’évolution du quartier. Avec pour objectif de formuler des contre-propositions qui viendront alimenter l’enquête publique, ultime phase de consultation des habitants qui démarrera au printemps prochain.

« Un conseil de quartier, ça n’a pas de pouvoir mais ça peut être un moyen d’expression », considère Ahmed Cherifi. © TS/Rue89Lyon

Mais ces sujets « essentiels » sont d’autant plus complexes à traiter pour des conseils de quartier qu’ils se jouent souvent à d’autres échelons de l’organisation territoriale :

« Quand on pose une question sur le devenir de tel ou tel lieu, nos élus référents nous disent parfois ″c’est du ressort de la mairie centrale, de la Métropole, nous on n’en sait pas plus″ ».

Une volonté de développer la consultation… numérique

À l’heure actuelle, on peut ainsi constater que les conseils de quartier lyonnais se retrouvent cantonnés sur des sujets de proximité et sont principalement sollicités pour exprimer une expertise d’usage sur des projets décidés par les élus.

Une position qui semble convenir aux conseillers de quartier. Mais on peut se demander si elle permet fondamentalement de renforcer la démocratie locale et l’engagement citoyen des habitants, à l’heure où les classes populaires et les jeunes s’abstiennent toujours plus. Des catégories de population justement parmi les grandes absentes des conseils de quartier, à Lyon comme ailleurs.

Le conseil territorial, autre moyen de participation ?

La mairie du 1er arrondissement de Lyon a mis en place un nouveau lieu d’échange entre élus et habitants : le conseil territorial.

Il se réunit en amont du conseil d’arrondissement, est ouvert aux collectifs d’habitants, conseils de quartier, associations et fédérations qui œuvrent dans le 1er. Ces derniers pourront faire remonter leurs questions ou préoccupations – trois au maximum – aux élus d’arrondissement, qui les aborderont lors du conseil d’arrondissement, voire les feront suivre au maire de Lyon.

Une observation que partage Christophe Chabrot.

Dans les conseils de quartier, « il n’y a pas beaucoup de quadra ou d’étudiants. Et surtout c’est une population de gens qui ont un profil bac+3 ou 4 ou 5. Pas forcément des gens impliqués politiquement ou associativement, mais des personnes […] qui ont un capital culturel qui ne reflète pas forcément la composition du quartier ».

Il déplore aussi que les municipalités ne mettent « pas assez de choses croustillantes dans les conseils de quartier. À Lyon, il y a encore un réflexe de prudence vis-à-vis de ça ».

D’autant plus que le lien de dépendance entre les conseils de quartier et les mairies d’arrondissement n’incite pas les élus à leur « lâcher la bride ». Christophe Chabrot parle ainsi d’une « démocratie domestiquée ».

Il faut dire que dès le départ le ver était dans le fruit, comme il le rappelle :

« la loi de 2002 a été votée par des parlementaires qui étaient encore très souvent des élus locaux. Or les élus se sont toujours méfiés de cette irruption des habitants dans le processus décisionnel. Les conseils de quartier ont alors été créés de manière à peu près inoffensive, puisqu’ils sont sous la houlette des mairies ».

Le constat fait en 2010 par Yves Grafmeyer, Jean-Yves Authier, Isabelle Mallon et Marie Vogel, auteurs du livre Sociologie de Lyon, apparaît dès lors toujours d’actualité. Pour eux, les conseils de quartier ont :

« bien plus institutionnalisés des procédures et structures existantes (les Comités d’Intérêts Locaux, d’une particulière vitalité à Lyon) qu’ouvert de nouveaux horizons à la participation citoyenne ».

La commission « Fabrique de la ville » du conseil de quartier Haut et Cœur des Pentes, le 14 décembre 2017. © TS/Rue89Lyon

Un sursaut viendra-t-il de la mise en place d’un budget participatif, inspiré du modèle parisien ? S’il ne prophétise pas une prochaine mise en place, Jérôme Maleski indique qu’il se « rendra bientôt à Paris pour rencontrer son homologue et voir concrètement les retours et l’intérêt que cela représente pour la ville et les habitants ».

En attendant, la municipalité semble avoir enfourché un autre cheval de bataille, celui de la consultation numérique.

Débordant le cadre des conseils de quartier, ce genre de consultation permet de toucher une population bien plus nombreuse et potentiellement réticente à s’investir en soirée dans les réunions mensuelles des conseils de quartier.

Un premier exemple de cette démocratie numérique mise en place par la ville de Lyon est la consultation sur les rythmes scolaires. Pour Jérôme Maleski, cette consultation apporte « des preuves concrètes que la Ville souhaite développer la concertation ».

Sur un sujet aussi sensible que la question des rythmes des enfants et de l’école (lire là-dessus notre article sur « la conférence de presse surréaliste de Gérard Collomb« ), la municipalité a bien fait de solliciter les avis. Pour quel résultat ? La Ville a reçu 1936 contributions numériques, en plus de réunions publiques.

“Ce n’est pas un coup d’une fois ; ça a très bien fonctionné et ce mode de fonctionnement au plus près des Lyonnais va être à nouveau utilisé. Ça semblait casse-gueule au début, mais c’est un vrai succès », a déclaré l’adjoint au maire Jérôme Maleski.

Casse-gueule, le mot est sans doute le bon car la consultation fait-elle taire les insatisfactions ? Même s’ils ont été consultés via le web, les parents devront attendre que les conseils d’école votent pour que le rythme définitif soit révélé, en février.

L'AUTEUR
Thomas Sévignon

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