Politique 

"Mes 10 propositions pour une réforme territoriale"

TRIBUNE/ Dans toute démocratie, une réforme des collectivités locales ne peut se concevoir qu’à tous ses échelons. Quitte à en supprimer certains. Alors que les Etats généraux de la démocratie territoriale s’ouvrent ce jeudi 4 octobre avec le rendu au Sénat du grand questionnaire envoyé aux élus locaux par la Haute Assemblée, voici mes 10 propositions de réforme de la démocratie française.

1/ Le non-cumul des mandats, dans l’espace et le temps

Un mandat électif, quel qu’il soit, représente une masse de travail considérable pour un élu. S’il cumule, il devra multiplier les collaborateurs. Ceux-ci sont souvent très bons mais, hélas, leur inflation éloigne l’élu de ses mandants.

Il est de bon ton, pour de très nombreux députés cumulards, de dégainer l’argument suivant :

«Je suis un député ancré dans le terrain puisque j’ai un ou plusieurs mandats locaux. Dans le cas contraire, je serai tout le temps à Paris.»

Mais heureusement qu’un député (ou un sénateur) est souvent à Paris ! Un parlementaire est avant tout un législateur. Il est là pour élaborer et proposer des lois, non pour faire la super assistante sociale pour le compte d’un territoire.

Le mode de scrutin a tendance à favoriser le cumul. L’élection par circonscription accroît ce clientélisme territorial, éclipsant un principe fondamental de la démocratie représentative : un député français détient un 577e de souveraineté nationale, et ne représente pas un territoire.

Cependant, les hommes politiques ne sont pas seuls responsables de cet état de fait. Ceux désirant sincèrement réduire le cumul sont plus nombreux qu’on ne le pense. Mais la pression au cumul peut également venir du terrain. Nombreux demeurent les électeurs attachés à l’idée d’envoyer qui son maire ou qui son conseiller général à l’Assemblée ou au Sénat pour «défendre» des dossiers locaux.

Bref, les mentalités évoluent mais le chemin est encore long…

Pour finir, la limitation du cumul est également souhaitable dans le temps. Le seul mandat vraiment unique sous-entend une non-rééligibilité… Quitte à l’allonger dans le temps. Un élu sachant qu’il n’aura pas à batailler en fin de mandat pour sa reconduction aura davantage à coeur de travailler pour l’intérêt général et non une somme d’intérêts particuliers et clientélistes.

La fin du cumul des mandats dans l’espace et le temps aura ainsi pour mérite de susciter un «turn over» plus important des élus, favorisant la parité, la jeunesse et la «diversité». Il pourrait ainsi marquer la fin des «professionnels de la politique» puisqu’il les obligera à songer à leur reconversion et donc leur statut durant leur mandat.

2/ Une véritable comptabilité des votes blancs

Une première mesure pour réconcilier mandants et élus serait d’effectuer une comptabilité séparée des votes blancs et des votes nuls. Voter blanc, c’est exprimer l’opinion que l’offre électorale ne convient pas au votant. Voter nul, c’est soit rejeter purement et simplement cette offre, soit tout simplement avoir commis une erreur lors des opérations de vote. La démarche n’est pas du tout la même !

Il convient donc de comptabiliser les votes blancs, comme indiqué dans les propositions 3, 7, 8 et 9 (mandat conditionnel).

3/ Des fédérations de communes

La commune est la brique de la démocratie française. Le grand nombre de communes n’est pas forcément un handicap. Le fait que de petits groupements humains, ne dépassant quelquefois pas quelques dizaines de citoyens, puissent élire leur représentant est un signe de vitalité démocratique et d’implication dans la vie politique.

Le problème ne vient pas en fait du nombre de communes, mais de leurs compétences, que les plus petites d’entre elles ont du mal à tenir du fait d’un manque de moyens humain et financier. Ce sont ces compétences qu’il faut ventiler, et non les communes qu’il faut fusionner, les expériences du passé ayant largement démontré les limites de cet exercice, surtout quand il était pratiqué de manière autoritaire.

La solution réside dans une intercommunalité rénovée. Elle pourrait s’appuyer sur la loi PLM de 1982, qui a démontré une certaine efficacité dans les arrondissements parisiens et lyonnais et dans les secteurs marseillais.

En clair, les communes garderaient leurs conseils et leurs maires, à l’instar des arrondissements. Le conseil intercommunal serait élu en même temps que les conseils municipaux, suivant un système de fléchage inspiré de celui de la loi PLM, tout comme le conseil de Paris.

Une fois créées, ces intercommunalités pourront garder une grande souplesse dans leur périmètre. Celui-ci pourra être révisé par une commission indépendante qui s’appuiera sur des données objectives (démographie, bassins d’emploi, géographie, histoire…) pour avaliser l’adhésion ou le départ de certaines communes de la structure. Deux réserves seront émises a priori : ces communes devront se trouver à la périphérie de l’entité, afin de garantir sa continuité territoriale, et les partantes devront obligatoirement et immédiatement adhérer à une entité voisine. Le changement d’entité sera déclenché par un referendum à la majorité absolue, après décision, toujours à la majorité absolue, du conseil municipal, de l’organiser.

On pourrait alors dénommer ces entités fédérations de communes.

Un délicat équilibre devra être trouvé entre la cohérence géographique, historique et démographique des fédérations de communes et l’histoire de l’intercommunalité des territoires qu’elles recouvriront. Les structures intercommunales actuelles se sont le plus souvent créées autour de communes ayant eu l’habitude de travailler ensemble, et quelquefois aussi selon les affinités politiques du moment. Ce qui fait que, par exemple, certaines unités urbaines se retrouvent ou se sont retrouvées éclatées entre deux intercommunalités, malgré la continuité du bâti et les flux de population en son sein.

Il sera également nécessaire d’englober dans les fédérations de communes les différents syndicats à vocation multiple et unique existant encore. Ne devraient subsister que ceux dont le périmètre géographique sera plus étendu que la fédération de communes.

 

4/ Des forums de quartier et de hameau

Le transfert d’une partie du pouvoir communal vers les fédérations de communes devra s’accompagner d’un renforcement de la démocratie participative. Cette dernière s’exprimera à travers des forums de quartier dans les agglomérations et de hameau dans les zones à habitat dispersé. Leurs décisions devront être obligatoirement examinées par le conseil municipal, qui devra se prononcer par un vote. Ils auront également la possibilité de révoquer des élus, suivant une procédure transparente.

Ces forums auront enfin une fonction d’éducation civique. Les jeunes pourront y siéger à partir de 16 ans, sans toutefois pouvoir les présider. Ils pourront également accueillir des résidents étrangers depuis plus de trois ans, ce qui constituera un point de départ concret au débat sur la participation des immigrés hors Union européenne à la vie politique locale.

La moitié des participants serait élue pour six ans non renouvelables, selon le même mode de scrutin que les communes de moins de 2500 habitants. Cependant, les élections interviendront à mi-mandat des municipales. Les autres élus et anciens autres élus n’auront pas le droit de se présenter.
L’autre moitié serait tirée au sort sur les listes électorales. Les autres élus seraient exclus de ce tirage au sort.

5/ Un Grand Paris avec des satellites urbains et périurbains

Comment gérer une région très peuplée, quasiment entièrement urbaine et périurbaine, et abritant l’une des plus grandes agglomérations européennes?
Une solution pourrait être envisagée : garder la région telle quelle en effectuant les ajustements nécessaires pour réunifier les agglomérations interrégionales (Creil, Malesherbes…).

Cependant, l’agglomération parisienne serait divisée en six fédérations de communes : le centre, reprenant les contours du Grand Paris, et cinq satellites. Ces derniers seraient organisés autour des villes nouvelles créées après la réforme Delouvrier de 1964 : Cergy-Pontoise pour la partie Val-d’Oise de l’agglomération, Evry pour l’Essonne, Melun-Sénart pour le sud de la Seine-et-Marne, Marne-la-Vallée – Val-Maubuée pour le nord de la Seine-et-Marne, et Saint-Quentin-en-Yvelines pour les Yvelines. Les zones urbaines non comprises dans la continuité du bâti formeraient leurs propres fédérations de communes : Meaux, Rambouillet, Beaumont-sur-Oise…

Cette solution permettrait au conseil régional de subsister avec des pouvoirs élargis en matière d’aménagement.

6/ Supprimer les départements

Ce sera sans doute le point le plus difficile à aborder dans une éventuelle réforme. Le département est-il l’échelon à supprimer ? Beaucoup d’éléments convergent en faveur de sa disparition. Conçu en 1790 pour placer chaque centre administratif à une journée de cheval, il est, à cet égard, obsolète depuis le développement du chemin de fer sous le Second Empire.

L’argument avancé par nombre de présidents du conseil général selon lequel le département est indispensable parce qu’il traite des questions sociales avec proximité ne tient pas. Il suffit de ventiler ces compétences aux fédérations de communes pour retrouver les services et la proximité.

7/ Renforcer les régions

Les arguments en la faveur des « grandes régions » tiennent peu la route : on fusionnerait certaines régions pour qu’elles deviennent « à dimension européenne ». Une notion très vague, fondée, comme beaucoup de lieux communs, sur un prétendu « déclin » ou « retard » de la France sur ses voisins européens.

Les régions françaises sont comparables en surface aux provinces espagnoles, italiennes ou aux Lander allemands. Ces derniers se basent sur une évolution historique, et quelquefois même des réalités culturelles. Ils ne sont pas tous peuplés au minimum de 3 ou 4 millions d’habitants : Brême en Allemagne, La Rioja en Espagne, le Val d’Aoste en Italie…

Cela ne signifie pas qu’il ne faille rien toucher. Certains ajustements seront même nécessaires. Faut-il garder deux Normandies ? On pourrait aussi régler la question de l’enclave des papes en l’englobant dans l’arrondissement de Nyons, et en basculant le tout soit dans Provence – Alpes – Côte-d’Azur, soit Rhône-Alpes.

Il sera également nécessaire de revoir le tracé des limites régionales, pour réunifier certaines agglomérations comme Alençon, Redon, Mâcon, Beaucaire ou Aire-sur-l’Adour… Cette modification des tracés régionaux pourrait se faire à l’instigation des collectivités locales et après un vote de ces dernières ou un referendum local, et non plus après un vote du Parlement.

Pour en revenir à la dimension régionale, la véritable révolution serait de donner davantage d’autonomie et de compétences aux régions. Une piste intéressante pourrait être le statut actuel de la collectivité territoriale de Corse, sans pour autant entrer dans le débat sur les langues régionales et sur les dérogations fiscales. Ceci sans accroître les inégalités entre les régions, en mettant un place une véritable politique de péréquation, l’Etat devant assurer l’égalité entre les citoyens et la continuité territoriale des services publics.

Pour le mode de scrutin : les fédérations de commune constitueront la circonscription électorale des conseillers régionaux. Pour assurer un rééquilibrage en faveur des zones urbaines, on peut imaginer quatre modes de scrutin. Les fédérations constituées par la capitale régionale éliraient dix conseiller régionaux à la proportionnelle intégrale à la plus forte moyenne, avec un seuil d’éligibilité à 5 % des exprimés VBC. Une métropole, ou une zone très urbanisée, élirait quatre conseillers. Celles ayant en leur centre une petite ville en désigneraient deux. Quant aux zones rurales, elles auraient un conseiller élu au scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

Pour cette dernière catégorie serait appliqué le mandat conditionnel. Pour être élu au premier tour, le conseiller régional rural devra obtenir au moins 50 % des exprimés VBC plus une voix. Si, au second tour, il arrive en tête sans atteindre ce score, il ne pourra siéger que durant un demi-mandat. A l’issue de ce dernier, un vote sera organisé. Si le conseiller est confirmé par 50 % des exprimés VBC, il terminera son mandat. Dans le cas contraire, une nouvelle élection est organisée dans le mois. Ce système suppose bien sûr que ne seront qualifiés pour le second tour que les deux candidats ayant obtenu le plus de suffrages au premier.

Les conseillers seraient élus pour un mandat de six ans non renouvelable, et sans possibilité de se représenter ultérieurement.
Pour les conseillers élus à la proportionnelle, le suivant de liste fait office de suppléant. Ceux élus au scrutin majoritaire se présenteront avec un suppléant.

8/ Un Sénat représentant les collectivités

Tout en gardant leurs prérogatives actuelles, les sénateurs seraient élus pour un mandat de neuf ans non renouvelable, et sans possibilité de se représenter ultérieurement. Il y aurait quatre sénateurs par région, selon la typologie définie en proposition 7 : un élu par la fédération de commune ayant en son centre la capitale régionale, un par les fédérations très urbanisées, un par les fédérations avec une ville en leur centre et un par les fédérations rurales.

Chaque sénateur serait élu au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, avec le système de mandat conditionnel en cas d’élection avec moins de 50% des exprimés VBC plus une voix.

En cas d’empêchement, le sénateur est remplacé par son suppléant.

9/ Un député pour 100 000 habitants

La réforme porterait surtout sur le mode de scrutin.

Chaque région élirait un député par tranche de 100 000 habitants. Leur nombre pourrait donc varier à chaque élection suivant un recensement.
Le mode de scrutin serait mixte et à un seul tour. Les candidats devront se présenter par ordre alphabétique sur des listes comportant autant de noms qu’il y a de sièges à pourvoir.

Les électeurs auraient la possibilité de barrer des noms et de panacher les listes. Seraient donc élus les candidats ayant obtenu le plus de voix sur leur propre nom.

La durée du mandat serait de six ans non renouvelable, sans possibilité de se représenter ultérieurement. En cas d’empêchement, le suppléant serait le suivant de liste, en suffrages. Les députés ayant obtenu moins de suffrages que de votes blancs au niveau régional seraient soumis à la procédure du mandat conditionnel.

10/ Un président-arbitre libéré de la tentation de l’homme providentiel

Six ans après l’exécution de Louis XVI, la France s’offrait un premier « homme providentiel » en Napoléon Bonaparte. Ce fut le début d’une longue série, pour le meilleur et pour le pire : Louis XVIII, Louis-Philippe, Louis-Napoléon Bonaparte, Clémenceau, Poincaré, Pétain, Mendes-France, de Gaulle… D’autres auraient bien aimé revêtir cet habit de lumière, comme le général Boulanger, Pierre Poujade ou Jean-Marie Le Pen…

Cette tendance a toujours existé, quel que soit le régime en place. A croire qu’après avoir tué le père, physiquement et psychologiquement, le 21 janvier 1793, les Français refoulaient sans cesse cet acte oedipien en se cherchant un père (ou une mère) de substitution.

Cela se manifeste surtout lors des déchirements nationaux, comme la perte de l’Alsace-Moselle, la défaite de 1940 ou la guerre d’Algérie.
Le régime actuel, la Ve République, né justement lors de ce dernier conflit, a même eu tendance à l’institutionnaliser, avec son élection présidentielle au suffrage universel direct, « rencontre entre un pays et un homme »…

Poser la question de la légitimité démocratique de ce scrutin s’avère risqué. Les taux de participation de 2007 et 2012 semblent attester que les Français sont attachés à cette élection. Ce serait oublier un peu vite que, tout découlant de la présidentielle, il est normal que les citoyens s’investissent davantage dans ce rendez-vous électoral qui rythme la vie démocratique du pays.

Mais désigner une femme ou un homme pour en représenter 65 millions d’autres, est-ce encore totalement démocratique ? Surtout avec de tels pouvoirs. Car contrairement à une idée répandue, le président de la République français détient davantage de prérogatives que celui des Etats-Unis d’Amérique, qui doit sans cesse composer avec la majorité au Congrès. Sans oublier que, si cette dernière peut déclencher une procédure de destitution à son encontre, il lui est en revanche impossible de la dissoudre.

En France, c’est le contraire, et le fameux article 16 sur les pleins pouvoirs en cas de crise, même atténué par la réforme constitutionnelle de 2008, reste sujet à caution.

Certains détracteurs de la Ve République parlent même de « monarchie élective »… Ce qui fait dire à d’autres détracteurs, louchant vers certains de nos voisins européens, que l’idéal serait une monarchie parlementaire, avec un chef de la majorité, un chef de l’opposition et un arbitre au-dessus de la mêlée. La plupart oublie de préciser quelle famille tiendrait ce rôle, forcément dynastique : Capet, Capet de la maison d’Orléans, Bonaparte ?

Plus sérieusement, une solution réellement républicaine est envisageable. Dans l’Histoire de France, le président n’a pas toujours été omnipotent. Le problème de la IIIe, et surtout de la IVe République, n’était pas tant que ce président « inaugurait les chrysanthèmes », que les partis se décrédibilisaient et s’épuisaient dans des combinaisons électorales et politiciennes bien loin des préoccupations des citoyens. Une tambouille réchauffée par des modes de scrutin peinant à imposer une majorité stable.

Le Chef de l’Etat, s’il doit endosser le maillot d’arbitre, ne pourra le faire que si au moins une des chambres du Parlement, celle qui a le dernier mot, dégage une majorité, ou à défaut une coalition claire. Autre condition : si le chef du gouvernement détient l’essentiel des pouvoirs, par le truchement du suffrage universel, il ne peut entrer en concurrence avec un Chef de l’Etat légitimé par le même suffrage.

Sous la Ve République, cela s’est produit trois fois, lorsque François Mitterrand, puis Jacques Chirac, ont perdu leur majorité parlementaire et ont dû composer avec un premier ministre issu du camp opposé… Loin de constituer un contre-pouvoir, cette concurrence de légitimité instaure un exécutif conflictuel.

Un président arbitre de la Nation, garant de la Constitution, des valeurs de la République, véritable modérateur du débat public, détenant l’autorité sans le pouvoir, pourrait être élu par un collège de grands électeurs, pour un mandat d’un an renouvelable cinq ou sept fois, mais sans discontinuité. Il (ou elle) serait choisi(e) sur une liste d’anciens élus. Il est possible d’imaginer un collège de grands électeurs composé par tous les anciens élus de la République.

Mais comme tout bon patient en analyse, pour évacuer une bonne fois pour toutes son complexe d’Oedipe, le pays devra effectuer un important travail sur lui-même. A savoir réformer sa gouvernance de fond en comble : instiller une dose de majoritaire dans la proportionnelle (et non le contraire…), élire deux chambres au suffrage universel direct mais selon deux modes différents, mettre fin au cumul des mandats dans l’espace et le temps, instaurer des mécanismes de participation et de contrôle citoyens, réfléchir à un nouveau statut de l’élu.

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L'AUTEUR
Emmanuel Saint-Bonnet
Emmanuel Saint-Bonnet
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